脱贫攻坚背景下江苏保险业精准扶贫对策研究

时间：2020-01-02 14:43 来源：【青岛市保险学会】

        摘要：精准扶贫是我国未来三年经济社会发展三大中心任务之一，脱贫攻坚任务繁重。保险业作为经济社会发展的“稳定器”和“压舱石”，具有“准公益性”和“社会性”的天然属性。因此，在精准扶贫工作中如何发挥现代保险服务业的功能，助推脱贫攻坚并守住脱贫成果，是亟需解决的课题。本文聚焦于此，在全面梳理我国扶贫脱贫问题历史演变路径的基础上，提出了“保险扶贫”的理论根据，为“保险扶贫”奠定理论基础。进而，在借鉴国外先进做法的基础上，以江苏省“保险精准扶贫”为研究对象，总结经验得失，并提出未来进一步发挥江苏保险业在脱贫攻坚背景下精准扶贫的政策建议。本文的研究以及政策建议对其他省区利用保险业助推脱贫攻坚亦有积极的借鉴作用。
关键词：精准扶贫；脱贫攻坚；保险业
 
       一、问题提出
        党的十九大报告中明确提出我国仍然是世界上最大的发展中国家，社会的主要矛盾也转变为人民日益美好生活需求与不平衡不充分的发展之间的矛盾。这个论断客观指出了我国未来经济社会发展的主要着眼点，即着力确保打赢三大攻坚战：第一，要防范化解重大风险；第二，精准脱贫要进一步向深度贫困地区聚焦发力，提高脱贫品质；第三，污染防治，明显改善生态环境品质。这其中，精准扶贫是重中之重，关乎两个百年目标是高质量实现。
        改革开放已40年，我国在扶贫问题上已做出举世瞩目的成绩，相关学术研究亦颇丰。杨定玉（2016）、谢尚果（2016）等学者对我国改革开放以来的扶贫工作进行了梳理。杨占国和于越洋（2009）将中国的扶贫历程划分为体制改革推动大幅度减贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、城乡统筹背景下的“大扶贫”等四个历史发展阶段，并总结出“主辅结合”、“缓急结合”、“东西结合”、“内外结合”及“标本结合”五大基本规律及特点。然而，随着宏观经济的整体变化，过去以区域开发为重点的扶贫方式已出现了偏离目标和扶贫效果下降的问题。汪三贵等学者（2016）以我国从1981年至2012年基尼系数的显著提升为例论证了中国未来通过经济增长带动贫困人口脱贫的可能性大大降低，此外，减贫效应较强的农业在GDP中比重的下降也将拉低经济增长的减贫作用。也就是说，区域化的扶贫模式已不再适用，实施更具针对性的精准扶贫政策才能真正实现帮助农村人口摆脱贫困的目标。
       2013年习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出了精准扶贫的概念。针对精准扶贫的概念及内容，多位国内学者进行了总结和分析。李鵾等（2015）提出，精准扶贫在于引导扶贫项目资源的最优化配置，确保扶贫资源落实到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为可持续化、高效化及科学化扶贫奠定坚实的基础。贺东航等（2015）以东部、中西部两个具有代表性的贫困区为例，从经济发展水平、地理环境、思想意识等方面的差异指出注重地区发展差异在精准扶贫工作中的重要性。汪三贵等（2016）则将精准扶贫的主要内容划分为四个环节：贫困户的精准识别、精准帮扶、扶贫对象的动态管理以及扶贫效果的精准考核。他认为，精准帮扶就是指扶贫政策及措施要针对真正的贫困家庭和户口，通过对贫困户针对性的帮扶，从根本上消除导致贫困的各种因素，解决脱贫道路上的阻碍，最终达到可持续脱贫的目标。
       保险的损失补偿、经济给付、资金融通及防灾减损四大职能与精准扶贫的核心理念不谋而合。卢柯帆（2017）提出，目前我国已初步发展形成以大病保险、农业保险为代表的保险扶贫保障体系和以保险资金助力农户贷款融资的保险扶贫投资体系，保险凭借天然的精准属性能够有效提升扶贫开发的精准度。以农业保险为例，肖卫东（2013）指出，中国已基本建立中央财政与地方财政对农险的联动补贴支持机制，公共财政对农业保险的补贴力度与日俱增，农业保险保费补贴已成为财政支农的重要手段以及农险助力精准扶贫的有力推动器。然而，相比较于欧美成熟保险市场，在推动保险助力精准扶贫的进程中有诸多难题亟待解决。赵长保（2014）提出，我国农险制度尚停留在单纯的保费补贴阶段，无论是在政策支持的广度或深度均与美国存在较大差距，并且与美国相比，我国农业的高风险、低组织化的特征更为明显。
       保险业具有的“准公益性”和“社会性”的天然属性决定了其在精准扶贫工作中有不可替代的租用。为更好实现保险助力精准扶贫，并守住脱贫成果，现代保险服务业应该发挥怎样的作用？这正是本文要研究的主题。文章以江苏省为研究对象，全面梳理了我国扶贫脱贫的历史发展脉络，并在总结借鉴国外成熟保险市场的成功经验基础上，提出了江苏省进行保险精准扶贫的政策建议，如完善农业保险、大病保险、小额信贷保险等险种的相关立法，并加大推行力度，打造“保险+信贷”的扶贫模式，早日实现全面脱贫的奋斗目标等。
 
       二、精准扶贫提出背景

1. 我国扶贫工作历史沿革

       一直以来，贫困问题是伴随着人类生存与发展的世界性难题，也是当今世界最尖锐的社会问题之一。而中国作为世界上人口最多的国家，贫困率曾高达88%，属于当时世界上最贫困的国家之一。改革开放40年来，通过分步骤、分阶段地施行适应我国基本国情的扶贫政策，中国扶贫开发工作取得了举世瞩目的成果。数据显示，截止2016年，我国农村贫困人口数量已下降至7017万人，这意味着中国为全球减贫事业做出了巨大贡献。
       但经济的高增长也加大了我国的不均衡现象，贫困问题仍然严峻。习近平总书记在华盛顿州当地政府和美国友好团体联合欢迎宴会的演讲中提出：“我国用了30多年的时间，使中国经济总量跃居世界第二，13亿多人摆脱了物质短缺，总体达到小康水平，享有前所未有的尊严和权利。但同时我们也需清醒地认识到，中国仍然是世界上最大的发展中国家。中国的人均国内生产总值仅相当于全球平均水平的三分之二、美国的七分之一，排在世界80位左右。按照我们自己的标准，中国还有7000多万贫困人口。如果按照世界银行的标准，中国则还有两亿多人生活在贫困线以下。中国城乡有7000多万低保人口，还有8500多万残疾人。”贫困面积之广、贫困程度之深、贫困人口之多，都使得我国短期内消除贫困的难度巨大。
       改革开放以来，我国扶贫工作主要经历了四个阶段：

       1.体制改革推动扶贫阶段（1978-1985年）

      以农村联产责任承包制为代表的制度改革极大地激发了广大劳动人民的积极性，提高了土地的产出率。据统计，1985年贫困人口由1978年的2.5亿下降到1.25亿，占农村人口的比例下降到14.8%，贫困人口平均每年减少1786万人。

      2.大规模开发式扶贫阶段（1986-1993年）

改革开放初期，由于地理、文化、历史等原因，农村发展不均衡的问题逐渐凸显，1986年起我国全面进入开发式扶贫阶段。主要措施包括成立专门的扶贫机构，安排专项扶贫基金，并制定税收优惠、信贷优惠等专门的优惠政策。经过不懈努力，1993年国家重点扶持贫困县农民人均纯收入由1986的206元增长到1993年的483.7元；农村贫困人口由1.25亿下降至8000万人，年均减少640万人；贫困人口占农村总人口的比重由14.8%下降至8.7%。

       3.扶贫攻坚阶段(1994-2000年)

       1994年发布实施的《国家八七扶贫攻坚计划》标志着中国的扶贫开发工作正式进入了攻坚阶段。2000年底，“八七”扶贫攻坚目标基本实现，基本解决农村8000万贫困人口的温饱问题。

       4.以全面建成小康社会为目标的扶贫开发阶段（2001-至今）

       2001年制定并颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》明确提出，将巩固上一阶段扶贫开发成果，进一步改善贫困人口的生活质量和综合素质，为贫困地区达到小康生活水平创造条件。

2. 精准扶贫概念提出及核心内涵

2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》的出台，进一步强调了加快贫困地区发展、2020年全面建成小康社会的奋斗目标。目前扶贫工作已进入攻坚克难的阶段，脱贫难度随着扶贫工作进程的推进而逐渐增大。一方面，越是最后剩下的贫困人口，就越是中国社会问题更加集中的群体，是长期社会发展不均衡的产物，难以在短时间内得到迅速解决；另一方面，我国介于贫困与非贫困之间的人口众多，农村贫困人口呈现局部集中、整体分散的特点，过去以县与存为目标的扶贫模式，对于贫困地区整体而言效果显著，而对于贫困户与贫困人口并不有效。为尽快实现扶贫目标，就需要快速、准确地识别最需要帮扶的群体，提高扶贫工作效率。因此，如何用有限的财力、物力和人力，实现最大化的扶贫效果，成为扶贫攻坚克难阶段最需要思考的问题。
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次提出扶贫要做到“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，标志着中国的扶贫模式将由大水漫灌走向精准滴灌。 2014年，总书记再次强调，要实施精准扶贫，就要准确瞄准扶贫对象，进行重点施策，将扶贫措施落实到户、细化到人，努力做到不让一个地区、一个家庭掉队。2015年6月，习近平为精准扶贫做出了更加具体的定义，提出“六个精准”思想以推进扶贫开发工作，即“扶贫对象精准、项目安排精准、措施到户精准、因存派人精准、脱贫成效精准”。
所谓“精”，是指扶贫工作必须认真细致，通过上门走访等方式切实了解贫困户需求，针对不同贫困人群的不同社会特性，制定相应脱贫方案，做到扶贫政策“精细化”；所谓“准”，是指准确辨别帮扶对象，将有限的资源给予最需要的困难群众，提高扶贫开发工作的准确度；所谓“扶”，则是指将产业扶持、教育支持、大病救助、异地搬迁等措施相结合，建成一批能够持续带动贫困群众脱贫的特色产业，实现扶贫工作由“输血”到“造血”的转变。

3. 精准扶贫工作现有成果

       “精准扶贫”工作开展五年来，已成为我国实现贫困人口全面脱贫的重要举措。五年时间里，中央财政投入转向扶贫资金2880多亿元，贫困人口下降超过6800万，异地搬迁830万人，贫困率由2013年的10.2%下降至3.1%，这意味着贫困人口在以年均1370万人的速度减少。[1]
然而，2020年实现全面脱贫的任务依然十分艰巨。据统计，截止17年底，深度贫困地区贫困发生率超过18%的县还有110个，贫困发生率超过20%的村还有超过16000个。接下来的扶贫工作不但要重质量，加大扶贫工作的力度与深度，更要加快速度，预计每年需减少贫困人口超过1000万人。
 
       三、保险助力精准扶贫概念及理论依据

1. 保险助力精准扶贫概念提出

       早在2004年中央一号文件便提出，加快建立政策性农业保险制度，并对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。2007年，《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中又进一步指出，应积极发展产品体系健全、服务面广泛的农业保险，助力扶贫开发工作。2013年“精准扶贫”概念提出后，保险助力精准扶贫的框架和思路逐渐形成，并得到不断的完善与修改。2016年，前保监会主席项俊波提出，保险业要紧紧抓住“精准扶贫、精准脱贫”这条主线，在疾病、农业、产业等方面着力找准保险助力扶贫开发工作的切入点，打好精准脱贫攻坚战。

2. 保险助力精准扶贫理论依据

       保险的基本职能包括损失补偿与经济给付，派生职能包括资金融通与防灾减损，均与精准扶贫的核心理念不谋而合。首先，保险的损失补偿职能保证了扶贫对象不会因灾返贫，我国贫困人口大多集中于农村，以农业生产经营为主要经济来源。由于生产成果易受天气、自然灾害等因素影响，“因灾返贫”成为农村贫困人口生活水平面临的巨大威胁之一；其次，保险的经济给付职能保证了扶贫对象不会因病返贫或致贫，在2015年国务院公布的五大致贫原因中，因病返贫所占比例高达42%，居于首位，保险能够通过定额给付的方式给予资金支持，避免扶贫对象因为疾病重新陷入贫困；再次，保险的资金融通功能能够保证精准扶贫资金效率的提高与使用渠道的规范，一方面可以实现扶贫资金的保值增值，助力农村产业发展，另一方面，保险能够发挥其专业优势，对扶贫资金的使用进行审核与管理，保证扶贫资金能够得到有效利用。最后，保险的防灾减损职能能够增强扶贫对象的风险意识，主动意识到风险的来源，通过事前预防减少损失的发生，真正做到“未雨绸缪”。
“精准扶贫”概念提出几年来，扶贫模式不断创新，保险资金、脱贫产业、保险产品得到了得到了深度融合，贫困地区的扶贫产业得到了迅速发展。例如，中国人保财险创立的“政融保”模式，将产业扶贫与保险扶贫进行结合，由政府主导、保险公司融资，并对贫困产业进行风险保障，实现了把扶贫工作落实到保险支持产业发展上去、扶贫工作由“输血”到“造血”的转变。
 
       四、保险精准扶贫工作的现状

1. 全国

       目前，保险在精准扶贫工作中的典型险种包括政策性农业保险、大病保险、小额信贷保险等。此处以农业保险、大病保险及小额信贷保险举例说明保险目前在精准扶贫工作中的应用现状。（必要性、难点及困境、原因）

       2.农业保险

“新国十条”的颁布为农业保险的发展创作了良好的机遇。最新数据显示，2017年我国财产保险公司农业保险保费收入479.06亿元，同比增长14.69%，为2008年农业保险保费收入的四倍之多；农业保险年赔款及给付额超过300亿元，年均增速34%；承保农作物由2.3亿亩增加到21亿亩，约占全国播种面积的84.1%，增长了近10倍。目前，农业保险已覆盖全国所有省份，承保农作物达到211个，基本覆盖农、林、牧、渔各个农业领域。
 
        在2007年实施中央财政农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险业务主要为由商业保险公司承保的政策性农业保险，保费来源大部分为财政补贴。十年来，农业保险体系不断完善，中央财政的保费补贴比例由35%提高至45%，补贴品种也由最初的种植业5个扩大至种、养、林三大类15个，基本覆盖了主要大宗产品。农业保险在提高农业灾害抵御能力、保障农民生活水平、维护国家粮食安全等方面发挥着重要作用。
          为更好服务我国精准扶贫工作，目前农业保险存在以下几方面的问题亟待改善：
          第一，农业保险产品结构仍需改进。农业保险按保障对象可分为生产成本保险、产量保险、价格指数保险、天气（气象）指数保险及农业收入保险，由于我国农业保险市场发展还不够成熟，目前大部分地区实行的还只是属于普惠金融范畴的生产成本保险，保障程度普遍较低，保险公司应加快产品创新步伐，多维度推出特色保险产品，填补农业风险管理的空白；保险险种方面，目前市场上现有种植业保险、养殖业保险、森林保险及其他涉农保险四大类，保险公司应在大类基础上，结合不同地区的特色产业，不断推出创新保险产品以扩大保险覆盖范围，满足不同地区的差异需求。
          第二，财政补贴制度不够完善。首先，虽然现行中央、省、地、县“配套联动”保费补贴政策要求地、市（县）的配套补贴比例逐年下降，但仍超过了部分地方财政的能力范围，从而导致地方财政补贴压力过大、推广农业保险的积极性不高，一些在农业市场上具有重要意义的农业大县参保率偏低；其次，中央财政的保险标的补贴范围有必要进一步扩大，目前中央财政补贴范围涵盖了种植业、养殖业等十余个品种，但并未包含水果、蔬菜、鸡、鸭等对于民生具有重要意义的农产品，有失政策公平性。
          第三，尚未建立具有公信力的农保费率精算及调节机制。合理制定农业保险价格是建立公平保险市场的前提，目前我国尚无成熟的农业保险费率厘定机构，农险盈余易受自然因素大幅影响，难以保证农险市场的成熟，在赔付率不高的年份往往会有大量保险公司涌入农险市场，造成市场秩序的紊乱。此外，缺乏必要的价格厘定与调节机制还会导致农民及政府的利益遭受损失，不利于我国农业保险的长远发展。
          第四，缺失健全的农业保险市场竞争与合作机制。从本质上来说，我国现行农业保险制度是在国家财政政策支持下的农业灾害补偿制度，这就决定了农业保险不同于商业保险，不单单是投保人与保险人双方的商业行为，还有政府部门、财政及税收政策的协同推进，这在一定程度上使得行政权力能够干预市场及市场资源的配置。例如保险机构在争取承保机会时，结果往往受行政机构决定影响，再加上我国农险费率厘定机制尚不健全，很容易出现“寻租竞争”情况的出现。

1. 大病保险

       十八大以来，我国医疗保障体系的建设工作取得巨大成就。城乡居民大病保险制度自2012年开始试点、2015年全面实施以来，不断巩固发展，已成为民生保障、扶贫开发的有力抓手。截止15年4月底，大病保险相关试点工作已在31个省份相继开展，其中16个省份全面推开，分别有287个及255个地级以上城市开展了城镇居民和新农合的大病保险工作。截止17年年底，大病保险制度已覆盖超10亿人，报销额度较原来提高了10-15个百分点，实现了地区全面启动、人员全面覆盖、待遇全面兑现的“三个100%”。
       “因病致贫”、“因病返贫”是农村贫困人口最主要的致贫原因，解决“因病致贫”问题是精准扶贫工作最重要的任务之一。随着大病保险的贫困试点地区增加，其在制度层面、经营层面可能遇到的困难与挑战也在不断凸显，这意味着大病保险助力精准扶贫将是一项责任重大而充满挑战的工作。
       首先，大病保障机制设计不够完善。目前保险产品设计多采用“社会平均收入”作为衡量标准，多高于农村人均纯收入且低于城镇居民人均可支配收入，而农村贫困地区的农民往往是精准扶贫工作的保障对象，起付线高于合理水平将会削弱大病保险的实际保障效果。
       其次，保本微利政策一定程度上打消了保险公司的积极性。大病保险政策要求承保公司遵循“保本微利”的原则，政府与保险公司共担经营风险。事实证明，绝大多数保险公司难以实现盈利，甚至难以保本。究其原因可分为三点：第一，大病保险的惠民性使得隐性医疗需求逐渐出现，保险需要覆盖的医疗费用随之上升；第二，违规医疗费用管理难度仍然很大，而合规医疗费用只增不减；第三，大病保险实施时间短，政府尚不能在招投标过程中为保险公司提供全面准确的医疗费用报销数据，因此保险公司很难通过精算测定合理的经营成本和赔付预算。

1. 小额信贷保险

          小额信贷保证保险结合了小额信贷与小额保险的共同特征扶贫性，是针对贫困人群因疾病、自然灾害等风险事故到期无法按时偿还信贷机构贷款的风险，由保险公司负责向信贷机构偿还贷款的一种保险制度，具有扶贫性、规范性及中介性的特征。精准扶贫概念的提出为我国金融扶贫提出了新的理论框架：政府、社会与市场共同扶贫；通过多层级资金来源实现扶贫资金最大化；建立精准识别、建档立卡等机制实现扶贫目标精确瞄准；创新风险管理机制确保扶贫资金能够安全回收。为实现以上目标，各地扶贫办与金融机构合作，积极探索扶贫贴息小额信贷模式的创新点。
          小额信贷保证保险需要政府、信贷机构、贫困户和保险公司四方合作，以达到最优扶贫效果。首先，政府对购买小额信贷保证保险的贫困户进行补贴，这样相比较于直接补贴，能够撬动更多资金流向贫困户。例如，如果政府每年用于扶贫补贴的资金为1000万元，若采取直接补贴的方式，可使200户贫困户脱贫；若政府按照大多数小额信贷保证保险试点地区50%标准进行保费补贴，通过扶贫补贴可以给保险公司带来2000万元的收入，按照保险费率的中位值2%来计算，1000万元扶贫补贴可撬动10亿元小额信贷资金，使得5万户贫困户脱贫。因此，小额信贷保证保险的保费补贴能够加大扶贫资金对贫困地区的扶贫投入。此外，我国还采取了小额信贷机构与保险公司损失共担机制以应对贷款损失。在贫困户申请小额贷款时，若贫困户自身资信水平较差无法获得信贷机构贷款，可将无法偿贷风险部分转移至保险公司，间接提高其自身资信水平从而获得贷款。当风险发生时，保险将贫困户所需承担的风险控制在一定范围内，一方面使得贫困户不会“因灾返贫”，另一方面贫困户不必担心未按时还款导致其无法继续获得贷款。

2. 江苏

       与全国层面的扶贫开发有所不同，江苏整体经济实力居于全国前列，因此扶贫标准也相对更高。截止15年底，江苏已提前实现“到2020年贫困人口人均收入约为4000元”的全国扶贫目标，并指定了“十三五”人均年收入6000元为标准的新一轮脱贫致富奔小康工程，该工程的主要帮扶对象是全省6%左右的低收入人口、6%左右的经济薄弱村、苏北6个重点片区以及黄桥茅山革命老区，涉及农村低收入人口共计300万左右。其中，“十三五”期间省定重点经济薄弱村包含徐州、淮安、盐城、连云港及宿迁下属共计123个贫困村，各地各贫困片区分别由专人分管，努力做到“任务项目化、项目目标化、目标节点化、节点责任化”的工作要求，加快项目实施和资金拨付进度，争取提前实现“十三五”扶贫目标。
 
       五、国外先进做法借鉴
       与美国、法国等发达国家相比，我国保险市场仍处于发展初期。以农业保险为例，美国农业保险政策在漫长的发展历程中已经建立了较为完善的政策法规以及制度体系，并在农业支持保护政策框架中的地位日益凸显。为借鉴国外保险助力扶贫工作的成功经验，在此以美国农业保险保障体系及法国互助农业保险组织形式为例，通过对政府的农业保险管理体制与实施机制、农险的品种开发及风险保障水平等方面进行比较，为我国农险助力精准扶贫提出建议。

1. 美国农业保险保障体系                                                                                                                                                                                                                                                                 

       随着美国农业保险体系的不断完善，保险责任涵盖的风险范围不断扩大，农民的参保率也逐年提高。截止2015年，美国农业保险已覆盖18.1亿亩耕地，总保费收入达到97.5亿美元，政府补贴比例为62%，保险公司基本实现收支平衡。
       1938年，《农业调整法》的颁布标志着美国联邦农作物保险正式开始实行。美国政府承担了农业保险所需的全部行政费用和运营费用，并投资启动小麦保险。然而，较高的保险费率使得农民的参保意愿普遍较低。1980年美国在对《联邦农作物保险法》的修改中提出，开始对农作物保险保费进行补贴，在50个州同时推行农业保险，并鼓励私营保险公司参与农作物保险与再保险，但参保率仍提升缓慢。接着，1994年制定的《克林顿农作物保险改革法》对美国农业保险的经营管理方式和灾害救助政策做出了重大调整，进一步提高了农业保险的保费补贴比例，并建立了多层次的保险产品体系，极大扩展了农业保险的承保范围。
       美国的农业保险实行强制保险与非强制保险相结合的模式。对影响国民生计的农作物和牲畜实行强制保险，而对影响较小的农作物则实行自愿保险。政府补贴与再保险服务则不对强制保险与非强制保险进行区分，均给予补贴。在这样的农险机制实施以来，美国农险参保率不断提升，覆盖面不断扩大。
       1938年成立的联邦农作物保险公司（FCIC）负责制定农业保险政策、开发保险品种、并为经营农业保险的私人保险公司提供补贴及再保险。1980年《农作物保险法》颁布后，允许私人保险公司经营农险再保险业务，但获得政府补贴的同时需独立承担损失责任。在这样的间接财政政策下，农业保险体系日趋完善，参保农民也更方便从中受益，加快了脱贫致富的步伐。

2. 法国农业互助保险组织形式

       法国实行政府主导、民间互助的农业保险经营模式。1840年，为应对火灾风险，法国几家农户自发成立了第一家农业互助保险社，并发起建立了互助保险基金。在法国政府的支持下，互助保险社得到的迅速发展，保险险种也迅速增加，覆盖了农业生产的各个领域。到20世纪40年代，法国已拥有4万余家农业互助保险社。为了促进二战后法国农业互助保险的发展，1964年正式确立法国农业损害保证制度，将农业保险机构的经营范围拓宽至财产保险及人寿保险。1966年，法国再保险机构成立，极大提高了农业互助保险社的承保能力。1982年，《农业保险法》颁布，对农险的保险责任、再保险、保险费率等各方面做了明确说明，标志着法国农业保险法律体系基本建立。
       为扶持法国农业保险的健康发展，20世纪40年代以来，法国政府对农业保险的干预力度不断增大，在《农业保险法》中，针对所有农险部门的资本、存款等实行税收减免政策，并对政策性农险机构给予财政补贴，补贴比例一般为20%-50%。1996年，为更好分摊农险风险，法国在全国范围内建立再保险机构，并分为地方社、大区社、中央社三个等级，上一级为下一级提供再保险服务。
       此外，对于农业生产中不可保的灾害风险，政府额外提供止损再保险，并成立了农业灾害保证基金作为农业互助保险的补充，降低了农业保险因所需承担的理赔金额过大而倒闭的风险，以保证农险的持续健康发展。

3. 国外成功经验对我国的启示

       目前，我国各类保险政策正在由初步建立向健全完善的阶段发展。我国应在充分认识到中美国情、农情区别的基础上，借鉴国外几十年来积累的保险制度体系建设与产品开发的经验，推动我国贫困户、保险公司、政府“三位一体”保险政策体系的建立。以农业保险为例：
       首先，应完善农业保险相关立法。国外现有保险法内容十分完善，涉及范围广且规定细致，以美国《联邦农作物保险法》为例，包含联邦农作物保险公司的创立、农作物保险、巨灾基金、农业保险基金管理、非保险农作物灾害补偿、产品研究与开发等内容，法律的缺失是阻碍我国农业保险发展的重要原因之一；
       其次，建立健全的再保险、风险分散机制。建立农业再保险机制一方面可以降低私人保险公司可能存在的巨额赔付风险，提高农业保险公司的盈利水平，另一方面还可以维持承保人与参保人之间良好的利益关系，推动保险机构与农户之间的合作。针对再保险机制不健全的现状，国家可以成立农业再保险公司来专门承担农业再保险只能，也可以通过政策激励来引导现有的中国再保险集团为各私人保险集团提供全面的再保险服务。
       最后，优化区域差异化农业保险财政补贴政策，进一步提高保险补贴产品的多样化水平。我国目前按照东部、中部、西部地区的划分采取差异化中央财政保费补贴比例，保费补贴比例差异化还不够显著。未来应尽量降低市级、县级的财政保费补贴比例，避免对地方政府特别是不发达地区政府造成过重的财政负担，影响扶贫积极性。针对各地气候条件不同、灾害发生概率不等的现象，应在全国范围内建立更加规范的风险等级评估机制，对灾害发生率高的地区给予更高水平的保费补贴比例。此外，应尽可能扩大财政补贴险种范围，尤其是针对具有地方特色的农产品及农业项目应酌情提高保费补贴比例，鼓励地方政府及农户脱贫积极性。
 
       六、对江苏保险业具体工作建议

1. 强化投保意识，优化保险扶贫大环境

       目前，我国贫困地区群众及政府部门对保险职能认识仍不足。贫困地区农民往往由于缺乏对保险公司、产品及条款的了解，认为保险无用、索赔困难、手续繁琐，对保险具有抵触心理，地方政府部门也没有做好相应的宣传工作，导致保险扶贫工作的效果大打折扣。江苏保险业应积极宣传，致力于打造支持保险扶贫的大环境。一是加强宣传工作，提高农民整体参保意识，具体做法有：保险公司或监管机构定期选派业务能力强的业务人员前往贫困地区驻点工作，重点向当地政府、干部群众宣传讲解“保险扶贫”及“金融扶贫”的相关知识，强化当地政府及群众的保险认同感。二是在加大宣传覆盖面的基础上有意识地提高贫困地区保险密度及深度，可以通过鼓励保险机构向贫困地区延伸、合理引导农民投保扩大参保范围等方式实现。三是监管部门可以挑选在保险助力精准扶贫工作中成果优秀的市、县，并联合当地政府设立“保险业精准扶贫示范县”，为周边贫困地区提供易于参考和学习的示范。

2. 结合地域特色，开发特色险种精准对接“特定对象”

       过去，保险产品的设计往往基于全国市场的普遍需求，难以满足特色区域、特色产业的需求。近年来，江苏保险业在产品设计环节取得显著进步：截止2016年底，江苏省已基本实现了对主要种植业、养殖业和高效设施农业保险的全覆盖，此外，全省各区市保险公司根据各地特色农业发展的多样化趋势陆续已推出了价格指数保险、收入保险、气象保险、大闸蟹气温指数保险、池塘水产养殖气象指数保险等特色险种，对支持农业结构调整、促进农民增收做出了卓越贡献。未来江苏省保险业应以农险成功经验为蓝本，精准对接贫困地区的生产及保障需求，加速对其他特色产业保险、小额信贷保险、教育保险等险种的设计，持续扩大保险覆盖领域。此外，以往在总公司了解到产品需求并设计出新产品后，往往错过了需求方的需求时限。针对新产品设计缺乏时效性的问题，保险公司应尽力加快农业产品设计周期，以满足市场需求的快速变化。

3. 强化并提升后续服务质量，增强扶贫工作与保险互动性

       2016年，保监会出台《关于加快贫困地区保险市场体系建设，提升保险业保障服务能力的指导意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》指出，支持在贫困地区设立专业性保险公司，鼓励贫困地区设立农村保险互助社等成本低廉的涉农保险组织，实行“专人对接、专业帮扶、专项鼓励”的支持政策，同时鼓励保险机构呼叫中心、后援中心、信息平台和保险专业中介机构等项目转移落户到贫困地区，因地制宜为贫困人口提供便捷实惠的普惠保险服务。以上指导意见要求监管机构与保险公司协作，致力于建立完善的贫困地区保险服务体系，提高贫困地区保险服务的可及性。具体到江苏保险业，过去由于产业种类繁多、伤残事故认定程序繁杂、理赔手续较为严苛，多数乡镇又未设立保险机构，理赔过程往往需要耗费农户较多的时间和精力。因此，应进一步提高保险分支机构网点的密度和精确度，确保各精准扶贫重点县、镇均有保险服务点以保持与总部的沟通联系，让贫困户能够切实感受到“保险就在身边”、遇到问题能够想到保险。同时，总部应定期委派专业人员前往贫困地区开展后续跟踪服务，通过走访、调研了解保险覆盖情况及效果，对扶贫活动进行事前、事中和事后的全程动态跟踪管理，帮助贫困户及时发现风险并有效控制风险。

4. 完善人才交流培养激励机制，促进保险扶贫可持续发展

       目前，复合型人才的缺乏是拉低保险助力精准扶贫工作效率的另一原因。一方面，一些保险机构缺乏对派往基层业务人员系统、规范的专业培训，导致业务员在推销保险时，往往对保险产品的内容、作用及双方的权利义务一知半解，导致地方政府及贫困户的投保热情不高，间接制约了保险在精准扶贫工作中效用的发挥；另一方面，由于地方政府工作人员对保险知识的缺乏，保险工具很难与贫困地区保障需求实现紧密对接。针对这类情况，江苏保险业应组织保险机构人员对保险助力精准扶贫工作进行系统、全面的学习培训，并安排干部前往贫困地区挂职锻炼，更加深入了解贫困地区保险需求。同时，地方政府也可将年轻干部派到保险机构进行交流锻炼，增强地方政府运用保险工具精准扶贫的内生动力。
 
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